Il lavoro come asse portante della disciplina degli appalti

Il rapporto tra diritto del lavoro e appalto è sempre stato di protezione. Il legislatore non si è mai ingerito nella definizione del contratto di appalto, che rimane quella del codice civile cui fanno rinvio le norme che invece, riguardo alla disciplina specifica del diritto del lavoro, si preoccupano pressoché esclusivamente di verificare la genuinità dell'appalto sulla base dei requisiti riconosciuti dall'istituto contrattuale e di prevedere norme di tutela delle condizioni dei lavoratori coinvolti.

La tendenza è confermata dai più recenti interventi in materia. Sia il nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) che il Correttivo di cui al D.Lgs. 209/2024 confermano la focalizzazione sull'attenzione delle condizioni di lavoro e sulla necessità che il costo che ne deriva non debba essere inteso soltanto come tale, e perciò soltanto da contenere, ma come elemento strutturale dell'affidamento.

Non sfuggono a questa impostazione neppure i provvedimenti delle Authorities. L'ultimo, quello con il quale l'ANAC ha licenziato il bando-tipo (Bando-tipo n. 1/2023 aggiornato al sopra citato D.Lgs. 209/2024), conferma in maniera piuttosto chiara l'orientamento premesso: la lex specialis rappresentata dal bando di gara è lo strumento attraverso cui la stazione appaltante è chiamata, tra l'altro, a presidiare la correttezza dei trattamenti retributivi e normativi lungo l'intera filiera dell'appalto.

Il bando-tipo ribadisce l'obbligo di una determinazione analitica e trasparente della base d'asta, comprensiva del costo della manodopera. Il lavoro entra così nel cuore della procedura, incidendo sulla determinazione dell'importo a base di gara, sulla selezione degli operatori economici, sulla verifica di anomalia e sull'esecuzione del contratto.

L'individuazione del CCNL applicabile: da adempimento formale a scelta sostanziale

Uno dei profili più delicati del bando-tipo riguarda l'individuazione del CCNL applicabile al personale impiegato nell'appalto. In attuazione degli artt. 11 e 57 del Codice e dell'Allegato I.01 introdotto dal Correttivo. Le linee guida sul bando tipo chiariscono che tale indicazione non può essere generica o meramente ricognitiva, e forniscono un vero e proprio percorso metodologico per le stazioni appaltanti fondato su:

• individuazione dell'oggetto dell'appalto tramite CPV (Common Procurement Vocabulary);
• identificazione del codice ATECO prevalente;
• verifica dell'ambito di applicazione dei CCNL depositati presso il CNEL;
• riferimento ai contratti assunti dal Ministero del Lavoro per la determinazione del costo medio del lavoro ex art. 41 c. 13 del Codice.

La stazione appaltante assume, dunque, un ruolo attivo nella qualificazione giuslavoristica dell'appalto, con responsabilità che si riflettono direttamente sulla legittimità della procedura. Non a caso, l'ANAC richiama la giurisprudenza amministrativa che qualifica come vizio insanabile l'errata o omessa individuazione del CCNL di riferimento, che deve essere quello più attinente rispetto all'oggetto dell'appalto e alle attività da eseguire, anche in maniera prevalente, e che gli operatori economici saranno chiamati a svolgere.

L'equivalenza dei CCNL: libertà d'impresa e tutela dei lavoratori

Particolarmente significativa è la disciplina dell'equivalenza dei CCNL, che consente agli operatori economici di applicare un contratto diverso da quello indicato in gara, purché garantisca le medesime tutele economiche e normative. L'ANAC chiarisce criteri, parametri e limiti della verifica di equivalenza, richiamando anche gli strumenti di monitoraggio INPS (Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti, c.d. MoCOA) e la necessità di garantire le stesse tutele anche ai lavoratori in subappalto.

Il bando-tipo chiarisce che l'impegno all'equivalenza deve essere espresso, specifico, circostanziato, non essendo ammissibili dichiarazioni generiche o di stile, risultando invece la necessità di armonizzare il trattamento economico del personale impiegato nell'esecuzione dell'appalto con quello del CCNL indicato dalla stazione appaltante, offrendo un trattamento retributivo complessivo equiparabile a quello minimo previsto dal CCNL di riferimento, includendo tutte le sue componenti fisse e continuative. Tale impegno dovrà essere reso già in sede di offerta o, al più tardi, in sede di giustificativi, fermo restando il principio di immodificabilità dell'offerta e dovrà essere reso in modo univoco, preciso e circostanziato, non essendo sufficiente un impegno reso in termini generici, ambigui o incompleti (in tal senso TAR Toscana, Sezione VI, sentenza n. 1584 del 6 ottobre 2025).

Si rafforza così il ruolo della stazione appaltante quale garante dell'equità contrattuale, chiamata a svolgere valutazioni che tradizionalmente erano estranee alla fase pubblicistica della gara.

Subappalto e filiera: parità di tutele e controlli rafforzati

Il bando-tipo estende espressamente gli obblighi di tutela del lavoro anche ai subappaltatori, che in attuazione dell'art. 11 c. 5 del Codice, devono garantire ai lavoratori impiegati nei subappalti e subcontratti le medesime tutele economiche e normative dei lavoratori dell'appaltatore. In questa prospettiva, l'ANAC richiama strumenti di controllo ex post di matrice lavoristica e previdenziale, come il Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti (MoCOA) dell'INPS e il possibile utilizzo del Documento di Congruità Occupazionale Appalto (DoCOA). Si assiste, dunque, a una crescente ibridazione tra diritto degli appalti e diritto del lavoro, nella quale la stazione appaltante diventa parte attiva nel presidio della legalità sociale lungo l'intera catena produttiva.

Con riferimento al subappalto, nel Disciplinare sono state inserite le clausole utili alle stazioni appaltanti per operare le scelte facoltative consentite dalla norma. In particolare, è stato precisato che non può essere affidata in subappalto l'integrale esecuzione del contratto ed è stato evidenziato l'obbligo di riservare all'affidatario la prevalente esecuzione del contratto nel caso di servizi ad alta intensità di manodopera.

Inoltre, è stata specificata la possibilità di riservare, previa motivazione nella decisione a contrarre, una o più prestazioni all'affidatario in ragione delle caratteristiche delle prestazioni oggetto dell'appalto, dell'esigenza di garantire una più intensa tutela delle condizioni di lavoro e della salute e sicurezza sul lavoro ovvero di prevenire il rischio di infiltrazioni mafiose ed è stata evidenziata l'esigenza si indicare le prestazioni che devono essere eseguite direttamente dall'affidatario e gli obiettivi che si intendono perseguire con tale scelta.

È stata prevista, altresì, la clausola facoltativa che consente il divieto di subappalto a cascata con riferimento a determinate prestazioni, indicando le specifiche ragioni tra quelle previste dalla norma.

Al fine di recepire le modifiche apportate dal Correttivo è stata, altresì, inserita la previsione che impone agli operatori economici di impegnarsi - attraverso apposita dichiarazione da rendere nella domanda di partecipazione - a subappaltare alle piccole e medie imprese, una quota non inferiore al 20% delle prestazioni che intende subappaltare, oppure una quota inferiore, dandone nel caso adeguata motivazione con riferimento all'oggetto, alle caratteristiche delle prestazioni o al mercato di riferimento.

Clausole sociali, legalità e responsabilità della stazione appaltante

Il rafforzamento delle clausole sociali, dei protocolli di legalità e degli obblighi di tracciabilità dei flussi finanziari, completa il quadro di una disciplina che attribuisce alla stazione appaltante una vera e propria responsabilità di risultato anche sul piano sociale.

L'appalto pubblico non è più neutro rispetto alle condizioni di lavoro: esso diventa uno strumento di politica del lavoro indiretta, orientata a contrastare dumping, sfruttamento e concorrenza sleale. In linea generale, si evidenzia che le clausole sociali vanno formulate nel rispetto dei principi dell'Unione europea e, in particolare, dei principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità, tenuto conto della tipologia di intervento. Le stesse sono utilizzate, in particolare, per gli affidamenti relativi al settore dei beni culturali e del paesaggio (art. 57 c. 1 lett. a del Codice).

La previsione normativa lascia margini alle stazioni appaltanti per individuare misure da adottare per realizzare le pari opportunità e l'inclusione lavorativa delle persone svantaggiate ulteriori rispetto a quelle previste nell'Allegato II.3, che le stazioni appaltanti potranno inserire nel bando, tenendo conto della tipologia di prestazioni oggetto del contratto e delle caratteristiche del mercato di riferimento, avvalendosi dell'apposita clausola facoltativa prevista nel bando-tipo. Quanto alle modalità di applicazione delle clausole sociali si evidenzia che in caso di riduzione del personale da impiegare a seguito del cambiamento delle condizioni di esecuzione dell'appalto, come indicato al paragrafo 9 del bando-tipo, il personale da riassorbire è definito in esito ad una verifica congiunta con appaltatore e sindacati. In caso di aumento del personale da impiegare nell'appalto, l'appaltatore garantisce innanzitutto l'occupazione del personale già precedentemente impiegato e, successivamente, può assumere nuovo personale, nel rispetto delle indicazioni contenute nel bando di gara.

Considerazioni conclusive

Il Bando-tipo ANAC n. 1/2023, aggiornato al Correttivo 2024, segna un passaggio decisivo: il lavoro non è più una variabile accessoria, ma un criterio ordinatore dell'intero sistema degli appalti pubblici. Le stazioni appaltanti sono chiamate a compiere scelte consapevoli e motivate in materia di CCNL, costo della manodopera ed equivalenza contrattuale; gli operatori economici, a loro volta, devono dimostrare solidità organizzativa e correttezza giuslavoristica come condizione di accesso al mercato pubblico. In questa prospettiva, le indicazioni  dell'ANAC non rappresentano soltanto uno strumento applicativo del Codice, ma un vero e proprio ponte tra diritto amministrativo e diritto del lavoro, destinato a incidere in modo strutturale sulle dinamiche degli appalti.

Fonte: Relazione illustrativa ANAC al Bando-tipo n. 1/2023 del 17 novembre 2025