Uno degli aspetti di maggior impatto tra quelli introdotti dal Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) è rappresentato dalle nuove regole previste dall’art. 11 D.Lgs. 36/2023, che disciplina le modalità, per i diversi soggetti interessati, di assicurare il principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore.

Come è noto, il legislatore ha in particolare introdotto specifici oneri per i diversi soggetti coinvolti nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni, con la finalità di contemperare:

• da un lato, l’obbligo che al personale impiegato sia applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto o della concessione svolta dall'impresa anche in maniera prevalente;
• dall’altro lato, consentire agli operatori di poter applicare anche un altro contratto collettivo, a condizione che siano garantite ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall'ente concedente.

Il bilanciamento delle due finalità persegue la tutela costituzionale del lavoro, della libertà sindacale e della libera iniziativa economica, che comunque non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale.

CCNL come parametro fondamentale

A tal fine, è stato introdotto un primo adempimento che riguarda le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, i quali devono indicare nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell'attività oggetto dell'appalto o della concessione svolta dall'impresa anche in maniera prevalente.

Il contratto collettivo costituisce dunque il parametro delle tutele economiche e normative che devono essere assicurate ai lavoratori impiegati negli appalti.

Indicazione di un CCNL diverso: la dichiarazione di equivalenza

Per altro verso, gli operatori economici, in sede di partecipazione alla gara, possono comunque indicare nella propria offerta un differente contratto collettivo da essi applicato, purché garantisca ai dipendenti le medesime tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall'ente concedente.

In tale ipotesi, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, prima di procedere all'affidamento o all'aggiudicazione, hanno l’onere di acquisire la dichiarazione con la quale l'operatore economico individuato si impegna:

• ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell'esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata;
• ovvero a dichiarare l'equivalenza delle tutele assicurate dal diverso contratto collettivo applicato.

L’eventuale dichiarazione di equivalenza è verificata anche con le modalità previste per le offerte anomale (cfr. art. 110).

Prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie

A seguito delle modifiche apportate dal D.Lgs. 209/2024, il nuovo comma 2-bis prevede che nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre siano indicati anche i diversi contratti collettivi nazionali e territoriali di lavoro in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulati dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, applicabili al personale impiegato, in presenza di prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie, qualora le relative attività siano differenti da quelle prevalenti oggetto dell’appalto. Tale ipotesi ricorre ove tali attività siano differenti da quelle prevalenti oggetto dell'appalto o della concessione e si riferiscano, per una soglia pari o superiore al 30%, alla medesima categoria omogenea di attività.

Dichiarazione di equivalenza

Con riferimento alla dichiarazione di equivalenza, che gli operatori economici devono produrre in caso di applicazione di un diverso CCNL, il comma 4 prevede che essa venga verificata in conformità all'allegato I.01.

L’allegato in questione è un’altra delle novità apportate dal D.Lgs. 209/2024 e disciplina i criteri e le modalità:

1. per l’individuazione, nei bandi, negli inviti e nella decisione di contrarre, del contratto collettivo nazionale e territoriale da applicare al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni, previsto dall’art. 11 c. 1-2-bis D.Lgs. 36/2023;
2. per la presentazione e la verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele ai sensi dell’art. 11 c. 4. D.Lgs. 36/2023.

Con riferimento alla dichiarazione di equivalenza, l’art. 3 dell’allegato in parola introduce innanzitutto una presunzione legale di equivalenza. Più precisamente, le tutele assicurate ai lavoratori dai contratti collettivi nazionali e territoriali di lavoro si considerano equivalenti a condizione che gli accordi in questione, anche se sottoscritti da associazioni datoriali diverse da quelle che hanno firmato il contratto collettivo individuato dalla stazione appaltante, siano stati sottoscritti congiuntamente dalle medesime organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative dei lavoratori che hanno firmato il contratto da applicare. È tuttavia necessario che il differente contratto collettivo per cui opera la presunzione legale sia attinente al medesimo sottosettore datoriale e a condizione che ai lavoratori dell’operatore economico sia applicato il contratto collettivo di lavoro corrispondente alla dimensione o alla natura giuridica dell’impresa.

Nel settore dell’edilizia la presunzione legale è tipizzata dal legislatore mediante l’individuazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro classificati mediante codice unico alfanumerico CNEL/INPES F012, F015, F018, fermi restando l’attinenza alle dimensioni (es. azienda artigiana) o alla natura giuridica dell’impresa (es. cooperativa).

Valutazione dell'equivalenza

Diversamente da quest'ultima fattispecie, la dichiarazione di equivalenza deve essere valutata con riferimento sia alle tutele economiche sia a quelle normative, individuate analiticamente dall’art. 4 dell’allegato I.01. In particolare:

per le tutele economiche non sono ammessi scostamenti;

per le tutele normative il legislatore ha previsto che vengano adottate specifiche linee guida ministeriali che definiscano le modalità di attestazione dell’equivalenza e i criteri per la valutazione degli scostamenti considerabili marginali.

Queste ultime linee guida in questione non sono state ancora adottate; in attesa, continuano a trovare applicazione le indicazioni fornite dall’ANAC nelle note illustrative del Bando Tipo n. 1/2023, adottato con Delibera n. 309 del 27 giugno 2023 e successivamente modificato con Delibera n. 365 del 16 settembre 2025 (la Relazione illustrativa al bando tipo è stata approvata dal Consiglio dell’Autorità l’11 novembre 2025).

Invero, la Relazione illustrativa specifica che le stazioni appaltanti possono trarre utili elementi di riferimento dalle indicazioni dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro contenute nella Circolare n. 2 del 28 luglio 2020, ritenendo sussistente l’equivalenza in presenza di scostamenti marginali relativi a un numero limitato di parametri, individuati, di regola, in non più di due.

Tuttavia, la recente sentenza del Consiglio di Stato n. 9484/2025, pubblicata il 2 dicembre 2025, respinge tale rigido criterio di verifica legato al numero degli scostamenti, affermando che, sulla base di un’interpretazione letterale e sistematica dell’Allegato I.01 al D.Lgs. 36/2023, ha ritenuto che il richiamo meramente quantitativo al numero degli scostamenti, desunto dalla Relazione illustrativa dell’ANAC o dalla Circolare dell’INL, non sia sufficiente a fondare un giudizio di non equivalenza, in quanto non considera il rilievo effettivo delle singole divergenze né, soprattutto, l’esame complessivo delle tutele assicurate dal contratto collettivo applicato.