Cedolare secca: contrasto tra MEF e Cassazione sull’applicabilità

La cedolare secca tra l'emergenza abitativa e l'evasione tra privati

La cedolare secca, introdotta nel 2011, nasce con una finalità chiara: favorire l'emersione dei redditi da fabbricato nel segmento più esposto al rischio di evasione, quello delle locazioni abitative tra privati. In questo contesto, infatti, entrambe le parti non avevano particolari incentivi a registrare il contratto: il proprietario evitava di dichiarare il reddito, mentre l'inquilino otteneva un canone più basso. Non va trascurata anche una rilevante ragione extrafiscale per l'attuazione di questo tipo di regime impositivo, connessa al contrasto dell'emergenza abitativa: La riduzione del carico fiscale rendeva più conveniente per il proprietario mettere in locazione immobili che erano sfitti, aumentando l'offerta di unità abitative disponibili.

L'innovazione fu duplice:

• da un lato l'introduzione di un'imposta sostitutiva più da semplice da verificare, applicata per singolo contratto e non sul reddito complessivo da fabbricati, con l'obiettivo di rendere i controlli più semplici e mirati (in sinergia con l'inasprimento delle sanzioni per le locazioni “in nero”);
• dall'altro lato, si invogliava chi deteneva immobili disabitati a metterli in commercio ad un canone minore, grazie al minor carico fiscale rispetto all'IRPEF ordinaria. La ratio, dunque, era quella di agevolare il contribuente onesto e rendere più rischioso il comportamento evasivo, Escludendo le locazioni abitative dalla progressività Irpef (essendo la cedolare secca un'imposta sostitutiva proporzionale).

Quando però l'opzione della cedolare è stata invocata anche in presenza di soggetti che operano come impresa – sia sul lato del locatore, sia su quello del conduttore – il Ministero dell'Economia ha ritenuto ciò una deviazione dallo spirito originario della norma, concepita per i soli rapporti privati. La giurisprudenza di Cassazione, tuttavia, ha offerto letture più sfumate: se la natura imprenditoriale del locatore rimane causa ostativa, quella del conduttore è stata ritenuta ininfluente, aprendo spiragli significativi all'applicazione del regime agevolato.

La posizione del MEF per una applicazione rigorosa

Il Ministro dell'Economia, Giancarlo Giorgetti, rispondendo all'interrogazione parlamentare nella seduta n. 346 del 25 settembre 2025, ha riaffermato l'orientamento ministeriale secondo cui la cedolare secca è un regime sostitutivo pensato esclusivamente per le persone fisiche che locano immobili al di fuori dell'esercizio d'impresa.
Secondo il MEF, infatti, la ratio della misura è quella di semplificare e alleggerire il carico fiscale sul reddito da locazione delle famiglie, non di agevolare soggetti che esercitano un'attività economica organizzata.

Il Ministero richiama espressamente l'art. 3 c. 6 D.Lgs. 23/2011, che esclude la possibilità di applicare la cedolare quando l'immobile è concesso in locazione nell'esercizio di attività d'impresa o di arti e professioni. L'interpretazione fornita dal Ministro è quindi rigorosa ed estensiva, ribadendo che ogni volta che la locazione rientra in un'attività economica organizzata, il contribuente non può optare per la cedolare secca.

Il contrasto con la giurisprudenza di legittimità

A fronte di questa linea ministeriale, la giurisprudenza della Cassazione si è mostrata meno rigida.
In diverse pronunce (ci soffermeremo a breve), la Suprema Corte ha chiarito che la preclusione non riguarda qualunque soggetto “non persona fisica”, ma va letta in maniera più articolata con delle eccezioni ammesse.

Meritano di essere citate le seguenti pronunce di legittimità:

• Cass. 7 maggio 2024 n. 12395: la Corte ha chiarito che il locatore può optare per la cedolare secca anche nell'ipotesi in cui il conduttore concluda il contratto di locazione ad uso abitativo nell'esercizio della sua attività professionale, atteso che l'esclusione di cui all' art. 3 c. 6 D.Lgs. 23/2011 , si riferisce esclusivamente alle locazioni di unità immobiliari ad uso abitativo effettuate dal locatore nell'esercizio di una attività d'impresa o di arti e professioni.
• Cass. 7 maggio 2025 nn. 12076 e 12079: le cosiddette “sentenze gemelle” hanno ribadito il principio: «il locatore persona fisica può optare per la cedolare secca anche qualora il conduttore concluda il contratto nell'esercizio della sua attività di impresa o di lavoro autonomo, In particolare per le esigenze abitative le sue dipendenti». La Corte ha sottolineato che la norma ha lo scopo di limitare il regime quando il reddito locativo è reddito d'impresa per il proprietario, non quando il vincolo imprenditoriale riguarda l'inquilino.

L'interpretazione fornita dalla Suprema Corte sembra porre l'accento sul divieto per imprese/professionisti di dare in affitto i propri immobili (anche a privati), usufruendo della cedolare secca; quindi, l'accesso al regime fiscale premiale è precluso se il proprietario agisce nell'ambito dell'attività imprenditoriale o di lavoro autonomo. Quando, invece, il locatore è una persona fisica, la giurisprudenza di legittimità sembra essere meno restrittiva, invocando la ratio della norma che fa leva soprattutto alla messa a disposizione di un maggior numero di immobili possibili per contrastare l'emergenza abitativa. In linea con questa interpretazione sono le sentenze del 2025 che consentono una società di affittare da privati usufruendo della cedolare secca.

Il contrasto, dunque, si concentra sulla natura della locazione abitativa effettuato al di fuori di “attività d'impresa/lavoro autonomo”, anche se il conduttore non è una persona fisica che prende l'immobile per uso personale.

Locatore imprenditore: la preclusione è certa

L'unico punto su cui non sembrano esserci dubbi nel ministero né della Cassazione sul fatto che, qualora il locatore operi in ambito di attività d'impresa, arte o professione, la cedolare secca sia esclusa. Ciò deriva dalla formulazione letterale della norma che attribuisce al concedente il vincolo.
In altre parole, se chi concede l'immobile lo fa nell'ambito della propria attività economica organizzata, non può optare per la cedolare, nemmeno se l'immobile viene dato a un privato. Per altro, ragionando diversamente sarebbe facile un arbitraggio fiscale, con una tassazione agevolata da cedolare secca a favore un'attività economica tassata in forma ordinaria.

La rigidità ministeriale per evitare abusi del beneficio fiscale

La posizione del Ministero dell'Economia, pur apparendo più rigorosa rispetto all'orientamento della Cassazione, si potrebbe spiegare anche con l'intento di evitare fenomeni di arbitraggio fiscale. Se si ammettesse l'opzione per la cedolare secca in tutti i casi di locazioni a imprese o professionisti, si creerebbe infatti una evidente asimmetria: da un lato il locatore persona fisica godrebbe di una tassazione sostitutiva agevolata, dall'altro l'impresa conduttrice potrebbe comunque portare in deduzione analitica il costo del canone. Il risultato sarebbe un duplice vantaggio fiscale, non coerente con la ratio originaria della norma, che era quella di far emergere redditi altrimenti non dichiarati nelle locazioni tra privati, non certo di estendere benefici in contesti nei quali il reddito sarebbe comunque emerso per esigenze di deducibilità da parte del conduttore.

Inoltre, le locazioni uso ufficio in generale non servono a immettere più abitazioni civili sul mercato ma sono legate alle attività produttive.

Del resto, un esperimento in tal senso venne fatto per il periodo d'imposta 2019, allorché fu introdotta con la Legge di Bilancio 2019 (art. 1 c. 59 L. 145/2018) la possibilità di applicare la cedolare secca anche a locazioni di immobili ad uso commerciale (C/1) con certe restrizioni (superficie fino a 600 mq). L'eliminazione di questa possibilità è un argomento a favore dell'interpretazione restrittiva del ministero, che può dire che, quando il legislatore ha voluto estendere questo beneficio, lo ha fatto espressamente, Per poi pentirsene dal periodo d'imposta 2020.

In prospettiva, dunque, la questione potrebbe richiedere un intervento normativo chiarificatore, che definisca in maniera puntuale i confini dell'esclusione per le attività d'impresa, così da conciliare le esigenze di certezza giuridica con quelle di equità fiscale. Non è un caso che lo stesso Ministro Giorgetti ha invocato la rimessione della questione alle Sezioni Unite, al fine di ottenere una pronuncia vincolante che fissi il confine applicativo.