Conflitto di interessi: linee guida ANAC sul divieto di pantouflage

Con la delibera n. 493 del 25 settembre 2024 l'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha emanato le Linee Guida n. 1 in tema di c.d. divieto di pantouflage «allo scopo di affinare le indicazioni già elaborate in passato [PNA 2019 e 2022], orientando ancor meglio le amministrazioni/enti nella individuazione di misure di prevenzione», anche alla luce dubbi interpretativi e criticità di diversa natura che sono stati anche oggetto della segnalazione di ANAC al Governo e Parlamento n. 6 del 27 maggio 2020.

Con tale termine, noto anche come revolving doors, si fa riferimento a quel fenomeno che vede il passaggio dei funzionari pubblici dal settore pubblico a quello privato, per sfruttare la loro posizione precedente presso il nuovo datore di lavoro.

La disciplina del pantouflage è contenuta agli art. 53, co. 16-ter del d.lgs. n. 165/2001 e art.  21 del d.lgs. n. 39/2013. Il divieto - che opera sulla fase successiva alla cessazione del rapporto di lavoro/consulenza con una pubblica amministrazione - rappresenta una fondamentale misura di prevenzione finalizzata a neutralizzare possibili conflitti di interesse nello svolgimento delle funzioni e di incarichi attribuiti a un dipendente pubblico al fine di salvaguardare l'imparzialità dell'azione amministrativa, a fianco dei noti meccanismi di “inconferibilità” (divieti temporanei di accesso ad una carica o ad un incarico) e di “incompatibilità” (divieto di cumulo di più cariche o incarichi) di cui al summenzionato d.lgs. n. 39/2013.

Sul tema, l'Autorità rammenta le diverse competenze attribuitele dal legislatore:

• emanazione di pareri ai sensi dell'art. 1, co. 2, lettera e), della legge n. 190/2012;
• esercizio di un potere regolatorio ricavabile da una interpretazione sistematica delle norme di cui alla legge n. 190/2012 e che consiste nella formulazione di indirizzi in materia anche mediante apposite Linee guida.

Ancora, secondo la giurisprudenza (Cfr. sentenza n. 7411 del 29 ottobre 2019 del Consiglio di Stato e ordinanza della Corte di Cassazione n. 36593 del 25 novembre 2021), è competenza dell'ANAC medesima la vigilanza e il conseguente potere sanzionatorio in materia, come peraltro ricordato da ultimo nel PNA 2022.

Le Linee Guida in oggetto - integrative rispetto al menzionato PNA 2022, come precisa la stessa Autorità - sono suddivise in due parti, una dedicata all'ambito di applicazione del divieto de quo e l'altra ai profili sanzionatori.

A sua volta, la prima parte affronta sia l'ambito di applicazione soggettivo sia quello oggettivo. Il presento contributo ha a oggetto il primo profilo.

Ambito di applicazione: profilo soggettivo

Il divieto di pantouflage, si applica nei confronti dei dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio abbiano esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni.

Tale divieto si sostanzia nell'interdizione, pena applicazione di specifiche sanzioni, dallo svolgimento - nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di lavoro (cd. “periodo di raffreddamento”) - di attività lavorativa o professionale, presso i soggetti privati destinatari dell'attività dell'amministrazione, svolta attraverso i medesimi poteri.

Nel documento in analisi, l'Autorità, al fine di chiarire gli annosi dubbi interpretativi circa l'ambito soggettivo di applicazione della disciplina de qua, fornisce indicazioni in merito all'identificazione di:

• “enti in provenienza” - pubbliche amministrazioni/enti da cui proviene il dipendente;
• “enti in destinazione” - soggetti privati che assumono il dipendente;
• dipendenti pubblici e soggetti ad essi assimilati .

Tali indicazioni si rendono indispensabili attesa la pesante incidenza di tale divieto «sulla libertà negoziale di individui e imprese».

Con riferimento alla nozione di “enti in provenienza”, l'ANAC individua i seguenti soggetti:

• pubbliche amministrazioni;
• enti pubblici economici e non economici;
• enti di diritto privato in controllo pubblico.

Per l'individuazione degli “enti in destinazione”, l'Anac precisa che fra tali soggetti rientrano enti privati quali associazioni, fondazioni, federazioni con natura privatistica, imprese e studi di professionisti abilitati.

Fanno eccezione a tale divieto:

• gli enti privati in destinazione costituiti successivamente alla cessazione del rapporto di pubblico impiego del dipendente (in tal senso, già PNA 2022);
• le società in house , in quanto «longa manus delle PA» (diversamente da quanto indicato nel PNA 2022) «salvo che non si accerti nel caso concreto la sussistenza di un dualismo di interessi».

Al fine di definire con maggior chiarezza a quali dipendenti pubblici e soggetti ad essi assimilati si applichi il divieto di pantouflage, una volta che questi sono cessati dal servizio, l'ANAC richiama il combinato disposto degli artt. 1, co. 2 del d.lgs. n. 165/2001 e 21 del d.lgs. n. 39/2013 e riporta un elenco dettagliato, suddiviso a seconda che ci si riferisca a pubbliche amministrazioni o soggetti ad essi assimilati.

Con riferimento al primo gruppo, i soggetti obbligati sono:

• i dipendenti con rapporto di lavoro a tempo indeterminato e il personale con rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato o autonomo;
• titolari degli incarichi:

1. amministrativi di vertice (Segretario generale, Capo Dipartimento, Direttore generale o posizioni assimilate nelle pubbliche amministrazioni);
2. dirigenziali interni (incarichi di funzione dirigenziale, comunque denominati, che comportano l'esercizio in via esclusiva delle competenze di amministrazione e gestione; incarichi di funzione dirigenziale nell'ambito degli uffici di diretta collaborazione, conferiti a dirigenti o ad altri dipendenti appartenenti ai ruoli dell'amministrazione che conferisce l'incarico ovvero al ruolo di altra pubblica amministrazione);
3. dirigenziali esterni (incarichi dirigenziali assegnati, in caso di carenza di organico, a soggetti in possesso di determinati requisiti ai sensi dell'art. 19, co. 6, del d.lgs. n. 165/2001; gli incarichi cd. a contratto affidati a soggetti individuati in base ad appositi regolamenti ai sensi dell'art. 110 del d.lgs. n. 267/2000).

Con riferimento al secondo gruppo, i soggetti obbligati sono:

• incarichi amministrativi di vertice;
• incarichi di amministratore (es. Presidente con deleghe gestionali dirette, amministratore delegato e assimilabili, di altro organo di indirizzo delle attività dell'ente);
• incarichi dirigenziali interni ed esterni;
• soggetti esterni con rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato o autonomo.

A tal proposito, precisa l'ANAC, che il requisito dell'«occasionalità dell'attività svolta nell'ente in provenienza» non è sufficiente a far venire meno l'obbligatorietà della disciplina in questione, atteso che «è solo l'esercizio di poteri autoritativi e negoziali da parte del dipendente a costituir[n]e il presupposto […] e non anche lo svolgimento di tali poteri in forma stabile e continuativa».

Fonte: Linee guida ANAC 13 novembre 2024