Anticorruzione: UIF propone gli indicatori di rischio negli appalti pubblici

L’Unità di Informazione Finanziaria (“UIF”) ha pubblicato recentemente lo studio n. 23/2024 intitolato “il rischio corruttivo negli appalti pubblici: una proposta di indicatori sulla base di dati ufficiali” che va ad inserirsi nella più ampia collana dei “Quaderni dell’antiriciclaggio – Analisi e studi”.

Il lavoro si basa sui dati pubblici dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) e il conseguente studio proposto presenta un sistema di dodici indicatori di anomalia volti a individuare il rischio e/o potenziali comportamenti corruttivi negli appalti pubblici. Ha un respiro internazionale, difatti, gli indicatori proposti sono già ampiamente sviluppati ed utilizzati anche da organizzazioni nazionali ed internazionali. L’obiettivo è abbastanza intuitivo: monitorare l’impiego delle ingenti risorse destinate agli appalti pubblici che fanno sì che il settore possa prestare il fianco a fenomeni corruttivi.

Gli indicatori proposti intendono quindi misurare il rischio di corruzione in ogni gara di appalto, focalizzandosi su alcuni aspetti specifici di ciascuna aggiudicazione: aggregando gli indicatori analitici è possibile calcolare una misura di rischio di corruzione totale per ciascuna aggiudicazione e, attraverso ulteriori aggregazioni, sviluppare indicatori a livello di stazione appaltante e impresa aggiudicatrice.

Per quel che concerne l’Italia, nonostante le svariate riforme introdotte nel corso degli anni, il settore degli appalti pubblici risulta ancora particolarmente vulnerabile alla corruzione. Lo studio è teso ad analizzare tale vulnerabilità e consente di approfondire il legame tra corruzione e criminalità organizzata che, in particolare, sembra acutizzarsi nel Paese soprattutto nelle situazioni di gestione di eventi straordinari (quali, fra gli ultimi il Covid-19 del 2020-2021). Gli indicatori di rischio vanno quindi ad assumere una fondamentale rilevanza per aumentare l’efficienza della pubblica amministrazione a fronte dell’elevato ammontare di fondi per il finanziamento di investimenti infrastrutturali e riforme strutturali che il paese sta ricevendo da parte delle istituzioni europee.

La struttura dello studio

Lo studio è strutturato come segue:

• la Sezione 2 espone le motivazioni della ricerca, confrontandole con i contributi rilevanti in letteratura;
• la Sezione 3 illustra i dati utilizzati e il quadro normativo su cui si basano;
• la Sezione 4 descrive i dati in modo più dettagliato, includendo il problema delle informazioni mancanti;
• la Sezione 5 illustra i singoli indicatori, che vengono poi utilizzati per costruire indicatori compositi a livello di aggiudicazione e di contraente nella Sezione 6, che fornisce anche un test di convalida della significatività;
• la Sezione 7 costruisce un indicatore composito a livello di autorità aggiudicatrice, mentre la Sezione 8 esamina le potenziali applicazioni operative di questo indicatore.

I dati utilizzati e gli indicatori di rischio

Il processo di approfondimento ha avuto quale base di partenza la letteratura di settore unita ai dati pubblici dell’ANAC, prendendo come riferimento le gare pubblicate in Italia tra gennaio 2018 e giugno 2023. Sono stati inoltre utilizzati i dati confidenziali in possesso della UIF, riguardanti oltre 100 mila imprese potenzialmente connesse a contesti di criminalità organizzata.

Servendosi dei dati disponibili e tenendo conto delle indicazioni fornite dalla letteratura, è stata definita una serie di 12 indicatori come proxy, per valutare il rischio di corruzione nelle procedure di gara, legati a diverse caratteristiche della procedura di aggiudicazione e dell’aggiudicatario.

Ogni singolo indicatore mira a segnalare anomalie in diverse caratteristiche del processo di aggiudicazione, che non implicano necessariamente abusi o comportamenti irregolari. Talvolta, l’adozione di procedure non pienamente conformi ai requisiti obbligatori può essere associata a situazioni di emergenza o ad altre condizioni eccezionali (ad esempio, la gara riguarda la fornitura di un servizio estremamente specializzato, che può essere soddisfatto da un numero ristretto di imprese qualificate, che non possono garantire un adeguato livello di concorrenza).

Come anticipato, la serie di indicatori è stata suddivisa in gruppi ognuno dei quali prende in considerazione una diversa caratteristica del processo di gara:

• Caratteristiche del bando di gara;
  • Procedura discrezionale (No Open Award)
  • Aggiudicazione diretta (Direct Award)
  • Procedura anomala non aperta (Anomalous No Open)
  • Procedura diretta anomala (Anomalous Direct)
  • Offerta economicamente più vantaggiosa (MEAT)
• Caratteristiche del processo di assegnazione;
  • Offerta unica (Single Bid)
  • Procedura negoziata con un numero di imprese invitate inferiore a cinque (NP Invited Low)
  • Richiesta di subappalto (Sub Request)
• Caratteristiche dell’aggiudicatario;
  • Vincitore ricorrente (Re Winner)
• Comunicazioni mancanti.

I risultati

Una volta ottenuto un primo risultato, gli indicatori vengono aggregati in un indicatore sintetico, che mira a individuare la ricorrenza simultanea di queste caratteristiche come segnale di rischio corruttivo. Restringendo l’attenzione all’1% di gare che registrano il valore dell’indicatore più elevato (corrispondenti nel periodo analizzato a circa 4.000 aggiudicazioni), si può osservare che esse riguardano principalmente gli appalti dei settori speciali e la fornitura di prodotti.

Infine, gli indicatori proposti sono stati sottoposti a un esercizio di validazione. Più precisamente, è stata verificata statisticamente la performance degli indicatori nelle aggiudicazioni vinte dalle imprese potenzialmente connesse con contesti di criminalità organizzata e i risultati hanno dimostrato che le aggiudicazioni assegnate a queste imprese registrano, in media, un valore degli indicatori superiore (in misura statisticamente significativa) rispetto alle aggiudicazioni vinte dalle altre imprese.

In particolare, le gare aggiudicate da imprese potenzialmente prossime a contesti di criminalità organizzata sono caratterizzate da una minore trasparenza nella fase di post-aggiudicazione, un minor grado di concorrenza nella fase di gara e un uso più frequente di poteri discrezionali da parte delle stazioni appaltanti.

Come utilizzare lo studio UIF

Indubbiamente gli indicatori proposti presentano diversi potenziali utilizzi nell’ambito del contrasto ai fenomeni di riciclaggio e quindi anche in occasione dello svolgimento delle verifiche AML da parte delle autorità competenti. Gli stessi, infatti, potranno essere utilizzati sia per arricchire il patrimonio informativo dell’UIF sia come strumento preliminare di screening per orientare l’azione delle altre autorità, ad esempio nel monitoraggio dell’utilizzo dei fondi pubblici, inclusi quelli previsti dal PNRR.

Al di fuori dell’ambito AML indubbiamente gli indicatori potranno trovare potenziali applicazioni operative anche nella classificazione delle autorità appaltanti e delle imprese appaltatrici che potrà essere orientata in base al livello di rischi e al tempo stesso per monitorare l’andamento delle gare pubbliche.

Fonte: Quaderno UIF 23/2024