Enti locali: limiti gestionali per coloro che non hanno approvato il bilancio

Nemmeno per l'anno 2024 si è riusciti a rispettare il termine di approvazione del bilancio di previsione, che l'art. 151, comma 1, TUEL, fissa al 31 dicembre dell'anno precedente.

E ciò nonostante il Decreto Interministeriale del 25 luglio 2023 avesse rivisto e completamente ridisegnato la procedura per l'approvazione, introducendo la nuova fattispecie di “bilancio tecnico”, da redigere a legislazione vigente ed amministrazione costante.

È del tutto logico che per gli enti ci siano incertezze e questioni non ancora risolte che antepongono difficoltà alla formulazione di un documento programmatico che tenga conto di tutte le variabili e di tutti i dubbi – alcuni davvero rilevanti – derivanti dalla manovra finanziaria dello Stato, che viene approvata proprio a fine anno, dal solito “Decreto Milleproroghe” che è diventato consuetudine di fine anno e rappresenta spesso un contenitore di disposizioni quasi integrative della Legge di Bilancio, nonché delle novità dell'ultima o penultima ora.

Ma non c'è dubbio che il procedimento di approvazione del bilancio disegnato dal D.M. 25 luglio 2023 sia stato formulato proprio per superare le incertezze, rinviando ad aggiustamenti in corso di esercizio le eventuali variazioni che si rendano necessarie.

Tuttavia, prendendo atto del rinvio del termine al 15 marzo, dobbiamo osservare che gli Enti si trovano, a seguito di espressa autorizzazione contenuta nel decreto di differimento, in quella fase particolare che è definita dall'art. 163, TUEL: l'esercizio provvisorio.

L'esercizio provvisorio

È bene distinguere l'esercizio provvisorio (vigente quando sono ancora pendenti i termini per l'approvazione del bilancio) dalla gestione provvisoria, che è la fattispecie che si verifica quando i termini sono spirati e non è ancora stato approvato il bilancio di previsione.

Gli enti, fino al 15 marzo di quest'anno si trovano in esercizio provvisorio; ma se il procedimento di approvazione dovesse protrarsi oltre, a partire dal 16 marzo scatta la gestione provvisoria, fino all'approvazione del bilancio (ovvero fino ai provvedimenti di scioglimento ex art. 141, TUEL).

Durante l'esercizio provvisorio la gestione sconta diverse limitazioni:

• Non è consentito il ricorso all'indebitamento;
• È consentito adottare impegni solo per spese correnti, spese correlate a partite di giro, lavori pubblici o altri interventi di somma urgenza;
• È consentito il ricorso all'anticipazione di tesoreria.

A proposito del limite agli impegni di spesa, la norma prevede che gli enti possano impegnare un dodicesimo al mese dello stanziamento del bilancio di previsione deliberato l'anno precedente per ciascun programma di spesa.

Ma occorre ridurre il limite della spesa frazionata in dodicesimi degli impegni già contratti nell'esercizio precedente e delle spese accantonate a Fondo Pluriennale Vincolato.

A titolo di esempio, nel mese di gennaio potrà essere impegnata, per ciascun programma, una spesa pari ad un dodicesimo dello stanziamento libero risultante dal Bilancio di previsione deliberato per gli esercizi 2023/2025; nel mese di febbraio il totale degli impegni non potrà superare due dodicesimi, e così via.

Fanno eccezione al limite dei dodicesimi:

• Le spese tassativamente regolate per legge;
• Le spese non suscettibili di frazionamento in dodicesimi;
• Le spese necessarie per garantire il mantenimento del livello dei servizi esistenti, se a carattere continuativo.

Naturalmente, gli atti che adottano impegni contabili devono congruamente motivare e dimostrare, nel caso di utilizzo delle eccezioni al limite dei dodicesimi, la obbligatorietà, o non frazionabilità, o la necessità della spesa.

Nel corso dell'esercizio provvisorio sono consentite le variazioni di bilancio, relative all'annualità in corso del bilancio deliberato nell'anno precedente.

Tuttavia, le variazioni devono essere limitate a quelle che:

• Applicano al bilancio quote vincolate o accantonate del risultato di amministrazione: ma in questo caso la Giunta deve previamente approvare con apposita delibera il prospetto del risultato di amministrazione presunto;
• Reiscrivono economie di spesa derivanti da stanziamenti di bilancio dell'esercizio precedente corrispondenti a entrate vincolate.

Ricordando, in ogni caso, che le variazioni eseguite non consentono di adottare impegni oltre il limite dei dodicesimi.

Il caso della gestione provvisoria, invece, presenta limiti ancora più stringenti:

• Possono essere assunte obbligazioni a seguito di impegni di spesa solo se derivanti da provvedimenti giurisdizionali, oppure tassativamente previste per legge, ovvero necessarie ad evitare danni patrimoniali certi e gravi;
• Possono essere disposti pagamenti solo per assolvere obbligazioni già assunte, per assolvere obbligazioni derivanti da provvedimenti giurisdizionali, per assolvere obblighi tassativamente previsti dalla legge, per le spese del personale, per le rate di mutuo, per canoni, imposte e tasse.

Le disposizioni di legge relative al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (D.L. 77/2021 e D.L. 13/2023) autorizzano però gli enti, sia nella fase di esercizio provvisorio che in quella di gestione provvisoria ad iscrivere in bilancio con variazione, in deroga a quanto previsto dall'art. 163, TUEL, i finanziamenti di derivazione statale ed europea relativi al PNRR, anche se assegnati per spese correnti finalizzate alla realizzazione di interventi afferenti lo stesso Piano.

L'illustrazione delle limitazioni e dei vincoli derivanti dalle fasi di esercizio provvisorio e gestione provvisoria deve indurre ad una duplice riflessione: da un lato, gli enti devono cercare di evitare la fase transitoria, che induce a inevitabili ritardi nei flussi attuativi dei programmi e progetti; d'altra parte, per i revisori, la fase transitoria impone un attento controllo e un costante monitoraggio diretto ad evitare il superamento dei limiti gestionali imposti dalla legge.