PNRR: occorre manodopera qualificata e maggior efficienza della PA

Il 12 settembre Banca di Italia (“BdI”) ha pubblicato una memoria (“Memoria”) su richiesta della IV e V commissione del Senato (“Commissioni”) le quali avevano invitato BdI ad esprimere le proprie valutazioni su due atti del Governo, ossia:

1. la terza relazione (“Relazione”) sullo stato di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (“PNRR”) al secondo semestre 2022;
2. la proposta circa la revisione del PNRR e gli interventi relativi al programma REPowerEU, il nuovo strumento europeo finalizzato a perseguire il risparmio energetico e la diversificazione delle fonti di approvvigionamento.

Traguardi ed obiettivi II semestre 2022

La memoria ricorda innanzitutto come l'erogazione della terza rata, pari a 19 miliardi al netto del prefinanziamento (10 miliardi di sovvenzioni e 9 di prestiti) era condizionata al conseguimento di 55 traguardi e obiettivi nel secondo semestre del 2022. I risultati da raggiungere, concentrati soprattutto nelle missioni per la transizione ecologica e quella digitale, riguardavano:

- 23 riforme, tra cui:

1. la riforma della giustizia civile e penale, delle crisi d'impresa e della giustizia tributaria;
2. la legge annuale per il mercato e la concorrenza e gli atti conseguenti;
3. l'implementazione del programma di politiche attive Garanzia Occupabilità Lavoratori (“GOL”);
4. la definizione del piano nazionale per il contrasto al lavoro sommerso.

- 32 investimenti, tra cui:

1. la digitalizzazione della PA;
2. il reclutamento di personale con mansioni tecniche da destinare a tribunali e corti;
3. rafforzare le reti di distribuzione dell'energia elettrica;
4. l'aggiudicazione degli appalti per la costruzione di alcune linee ferroviarie ad alta velocità e per lo sviluppo del sistema europeo di gestione del traffico ferroviario (“ERTMS”);
5. l'aumento del numero di posti letto in alloggi universitari;
6. l'adozione di un sistema di certificazione della parità di genere, volto a ridurre il divario salariale e ad aumentare la partecipazione delle donne al mercato del lavoro.

BdI segnala come l'Italia abbia chiesto il pagamento della III rata nel dicembre del 2022; la valutazione da parte della Commissione UE sul conseguimento dei relativi traguardi e obiettivi si è conclusa lo scorso 28.07 con un giudizio preliminare positivo per 54 dei 55 risultati previsti. Solo l'obiettivo di 7.500 posti letto per studenti universitari non è stato oggetto di valutazione e in caso di approvazione del Consiglio dei Ministri economici e finanziari dell'Unione europea si proverà a inserirlo negli obiettivi della IV rata così da recuperare i connessi i 520 milioni di euro.

Traguardi ed obiettivi I semestre 2023

La Memoria sottolinea che per il I semestre 2023 il PNRR prevedeva il raggiungimento di 27 risultati anche in questo caso prevalentemente legati alla transizione ecologica e digitale. Trattasi di:

- 8 riforme, tra cui:

• l'adozione del codice dei contratti pubblici, avvenuta con il D.Lgs.  36/2023;
• le riforme del processo civile e penale e del pubblico impiego

- 19 investimenti, tra cui:

• la sperimentazione dell'idrogeno;
• lo sviluppo di infrastrutture di ricarica elettrica;
• il rinnovo del parco ferroviario.

Avanzamento finanziario

La Memoria evidenzia:

- come finora l'Italia ha ricevuto 66,9 miliardi, di cui 37,9 sotto forma di prestiti e 29 in sovvenzioni, ossia il 35% del PNRR. Una volta ricevuto il parere positivo da parte del Consiglio, ad essi si aggiungeranno 18,5 miliardi relativi alla III rata;

- che le spese sostenute al 28.02.2023 erano pari a circa 25,7 miliardi, tra cui, principalmente:

• il rafforzamento dell'Ecobonus e del Sismabonus (8,7 miliardi);
• il credito d'imposta per i beni strumentali legati a Transizione 4.0 (5,4 miliardi);
• le linee di collegamento ad alta velocità e il potenziamento dei nodi ferroviari metropolitani e dei collegamenti nazionali chiave (complessivamente 3,8 miliardi);
• le misure per la resilienza, la valorizzazione del territorio e l'efficienza energetica dei Comuni (1,7 miliardi).

- un progresso nell'uso delle risorse, più lento rispetto a quello delle erogazioni di finanziamenti europei all'Italia nell'ambito del PNRR, in larga parte determinato da:

• un ciclo di implementazione dei progetti, che inizialmente prevedevano una maggiore rilevanza delle fasi normative, amministrative e di progettazione;
• ritardi di alcuni bandi di gara.

Secondo BdI, a fine maggio le risorse a valere sul PNRR complessivamente assegnate ai soggetti responsabili dell'attuazione delle misure, sia pubblici che privati, ammontavano a circa 141,9 miliardi (pari al 74,1% della dotazione complessiva); il 40,7% delle assegnazioni territorializzabili era destinato al Sud.

Difficoltà attuative

Si sottolinea come la Relazione abbia individuato quattro categorie di debolezze. Le prime due categorie sono riferite a fattori esterni considerati oggettivi, ossia rincari energetici e difficoltà di approvvigionamento delle forniture, dall'altro la bassa partecipazione delle imprese alle gare d'appalto e l'impreparazione del sistema produttivo); le altre due sono relative a problematiche nella rendicontazione delle misure e a difficoltà normative, amministrative e gestionali.

Un dato che desta particolare preoccupazione è quello che segnala difficoltà su 118 su 300 totali, tra cui 57 con un ostacolo oggettivo e quindi idoneo a motivare una richiesta di modifica, per un ammontare pari a oltre 95 miliardi, circa la metà delle risorse messe a disposizione.

Ostacoli oggettivi

Ulteriore complicazione relativa ai 57 ostacoli oggettivi è relativa al fatto che oltre l'80% delle relative è già stato assegnato ai soggetti attuatori per cui in caso di revisione si potrebbe innescare un processo amministrativo impegnativo anche considerando l'ampio numero di soggetti attuatori.

Focus particolare merita l'aumento dei prezzi, cresciuti del 10% a fine 2022 soprattutto nell'ambito della transizione ecologica e nelle infrastrutture; nonostante nel 2023 la situazione sia migliorata grazie alla riduzione del costo dell'energia ed al Fondo per l'avvio delle opere indifferibili, resta l'impedimento rilevante suscettibile di richiedere la revisione del PNRR.

Elemento altrettanto sensibile è quello concernente la difficoltà di soddisfare la maggiore domanda di alcuni fattori produttivi necessari per la realizzazione degli interventi. Nello specifico, per quanto concerne la manodopera si stima che nell'anno di picco della spesa saranno richiesti circa 300.000 lavoratori aggiuntivi, soprattutto nel settore delle costruzioni (65.000 unità). Occorre altresì segnalare che ci sono anche comparti in cui occorre manodopera maggiormente qualificata il ché richiederebbe formazione dedicata ed l'attrazione di capitale umano.

Difficoltà burocratiche

Tra le principali difficoltà di carattere “soggettivo” vi sono, certamente:

• l'elevata frammentazione di alcuni interventi tra un insieme eterogeneo di soggetti attuatori pubblici, in taluni casi sprovvisti delle risorse umane necessarie. Appare essenziale un reclutamento di risorse della PA diverso da quello attuale poco attrattivo, soprattutto in virtù della temporaneità dell'impiego offerto;
• onerosi processi autorizzativi e complesse operazioni di rendicontazione, rallentate dall'introduzione della nuova piattaforma gestionale ReGiS.

Proposte di revisione PNRR

Le proposte di modifica, trasmesse al Parlamento in data 27 luglio 2023, riguardano 144 interventi su un totale di quasi 300. Si propone la sostanziale eliminazione di 9 misure, per un importo complessivo di 15,9 miliardi, concentrate nelle missioni “Rivoluzione verde e transizione ecologica” e “Inclusione e coesione”.

Tra le modifiche più rilevanti in termini di investimenti si segnalano: l'eliminazione del Sismabonus, con lo spostamento delle risorse liberate e dei relativi obiettivi quantitativi in capo all'Ecobonus, e la diminuzione del numero di edifici scolastici oggetto di interventi di messa in sicurezza.

Fonte: Relazione Banca Italia 12 settembre 2023