Escluse le cooperative nelle convenzioni per il trasporto sanitario d’urgenza

Le convenzioni nel settore per il trasporto sanitario di urgenza

Una azienda sanitaria provinciale ha indetto una procedura selettiva per l'affidamento, mediante convenzione, del servizio di trasporto sanitario d'urgenza ed emergenza ad organizzazioni di volontariato. Una cooperativa sociale, ritenendo che il bando contenesse clausole non legittime che le impedivano di partecipare, ha proposto ricorso, prima dinnanzi al Tar e, poi, al Consiglio di Stato.

Il Consiglio di Stato ha sospeso il giudizio, sottoponendo la questione alla Corte di giustizia UE che si è pronunciata con la sentenza del 7 luglio 2022 (cause riunite C‑213/21 e C‑214/21, EU:C:2022:532).

I giudici amministrativi hanno valutato che, secondo l'articolo 10, lettera h), della direttiva 2014/24, non è possibile per una normativa nazionale prevedere l'affidamento del servizio di trasporto sanitario di emergenza e d'urgenza tramite convenzione, in via prioritaria, alle sole organizzazioni di volontariato, con esclusione di altre organizzazioni prive di scopo di lucro, in particolare, le cooperative sociali.

La stessa direttiva, nei considerando, al punto 28, indica che essa non dovrebbe applicarsi a taluni servizi di emergenza se effettuati da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro.

Il carattere particolare di tali organizzazioni, infatti, sarebbe difficile da preservare qualora i prestatori di servizi dovessero essere scelti secondo le procedure della stessa direttiva.

L'art. 57 D.Lgs. 117/2017 (Codice del Terzo Settore o CTS), invece, prevede che tali servizi possano essere, in via prioritaria, affidati in convenzione alle organizzazioni di volontariato (ODV) con le seguenti caratteristiche:

• l'iscrizione da almeno sei mesi nel Registro unico nazionale del Terzo settore;
• l'adesione ad una rete associativa di cui all'articolo 41, comma 2, del CTS ed accreditate ai sensi della normativa regionale in materia, ove esistente.

Ciò vale se, per la natura specifica del servizio, l'affidamento diretto garantisca l'espletamento del servizio di interesse generale, in un sistema di effettiva contribuzione a una finalità sociale e di perseguimento degli obiettivi di solidarietà, in condizioni di efficienza economica e adeguatezza, nonchè nel rispetto dei principi di trasparenza e non discriminazione.

Il Consiglio di Stato ritiene dubbia la conformità dell'art. 57 del Codice del Terzo settore all'art. 10, lett. h, Dir. UE 2014/24, dal momento che il D.Lgs. 117/2017 menziona solo le organizzazioni di volontariato, mentre la direttiva riguarda “organizzazioni o associazioni senza scopo di lucro”, concetto più ampio e non limitato solo alle ODV.

La sentenza della Corte di Giustizia Ue

La Dir. UE 2014/24 esclude dal proprio ambito di applicazione gli appalti pubblici aventi ad oggetto servizi identificati, purché forniti da organizzazioni associazioni senza scopo di lucro, senza tuttavia chiarirne la nozione.

Secondo i Giudici, al fine di garantire l'applicazione uniforme del diritto dell'unione, è necessaria una determinazione chiara del significato “senza scopo di lucro”.

Normalmente tale nozione è definita in contrapposizione a quella concernente organizzazioni costituite per realizzare un profitto, ricomprendendo, pertanto, anche organizzazioni basate sull'azionariato dei lavoratori o sulla loro partecipazione attiva al governo societario, così come le cooperative sociali.

Tuttavia, lo stesso art. 10, lett. h), Dir. UE 2014/24 circoscrive la nozione a quelle organizzazioni o associazioni particolari che non perseguono alcun fine di lucro e che non possono procurare alcun utile neppure indirettamente ai loro membri.

Con la sentenza del 21 Marzo 2019 (Falck Rettungsdienste e Falck, C 465/17, EU:C:2019:234) la Corte di Giustizia ha ritenuto che rientrano in tale ambito le organizzazioni e associazioni che:

• hanno l'obiettivo di svolgere funzioni sociali;
• non hanno finalità commerciali;
• reinvestono eventuali utili al fine di raggiungere i propri obiettivi.

Gli utili, pertanto, devono essere destinati per realizzare la funzione sociale perseguita, escludendo che possono essere distribuiti agli associati ai componenti dell'organizzazione.

L'art. 77 Dir. UE 2014/24, poi, consente agli Stati di prevedere che le amministrazioni aggiudicatrici possano riservare ad organizzazioni il diritto di partecipare alle procedure per l'aggiudicazione di appalti pubblici esclusivamente per i servizi sanitari, sociali e culturali.

La riserva è consentita a favore di strutture i cui profitti sono reinvestiti al fine di conseguire l'obiettivo dell'organizzazione. Se i profitti sono distribuiti o redistribuiti, ciò dovrebbe basarsi su considerazioni partecipative. In tal caso, poi, le strutture di gestione o proprietà dell'organizzazione che eseguono l'appalto sono basate su principi di azionariato dei dipendenti o partecipativi, ovvero richiedono la partecipazione attiva di dipendenti, utenti o soggetti interessati.

Secondo i Giudici, quindi, Il legislatore comunitario ha differenziato le organizzazioni in due ambiti:

• le organizzazioni senza scopo di lucro, di cui all'art. 10, lett. h), della direttiva;
• le organizzazioni basate sul l'azionariato dei dipendenti o sulla loro partecipazione attiva al governo societario, di cui all'articolo 77 della direttiva.

Qualora i membri di un'associazione possano ottenere un'utile, anche indiretto, correlato alle attività, essa non può rientrare nell'ambito di applicazione dell'eccezione prevista dall'art. 10, lett. h).

Dal momento che la cooperativa attribuisce un vantaggio ai soci tramite il ristorno, questa possibilità di distribuzione degli utili impedisce la sua qualificazione come organizzazione senza scopo di lucro.

Pertanto, l'art. 10, lett. h), Dir. 2014/24 consente alla normativa nazionale di prevedere l'assegnazione tramite convenzione in via prioritaria dei servizi di trasporto sanitario d'urgenza e d'emergenza soltanto alle organizzazioni di volontariato e non alle cooperative sociali.

Fonte: C. Giust. UE 7 luglio 2022 cause riunite C‑213/21 e C‑214/21, EU:C:2022:532