Giustizia tributaria: la Consulta sulla riforma ordinamentale

La Corte Costituzionale con sentenza n. 204/2024 nei giudizi di legittimità costituzionale promossi con ordinanza del 31 ottobre 2022 dalla Corte di Giustizia tributaria di primo grado di Venezia, sezione prima, con ordinanza del 21 dicembre 2022 dalla Corte di Giustizia tributaria di secondo grado della Lombardia, Sez. VII e con ordinanza 4 agosto 2023 dalla Corte di Giustizia tributaria di primo grado di Messina, Sez. I prima, rispettivamente iscritte al n. 144 del registro ordinanze 2022, ai numeri 50 e 128 del registro ordinanze 2023 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie speciale, dell'anno 2022, e numeri 17 e 40, prima serie speciale, dell'anno 2023.

Con tre ordinanze di tenore in parte simile, tre distinte Corti di giustizia tributaria hanno sollevato questioni di legittimità costituzionale di plurime disposizioni del D.Lgs. n. 545/92 (Ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria ed organizzazione degli uffici di collaborazione in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413) e della L. 31 agosto 2022, n. 130 (Disposizioni in materia di giustizia e di processo tributari), in riferimento a diversi parametri costituzionali.

Accentuato rapporto di dipendenza dei Giudici tributari dal Ministero dell'Economia e delle Finanze

Viene lamentato che gli artt. 24, c.1, lett. d) ed e), 2-bis, 24-bis, nonché tutte le disposizioni del D.Lgs. 545/92 nella loro formulazione vigente (novellate o meno che siano state dall'anzidetta legge) che attribuiscono competenza gestionale e di supporto amministrativo in ordine all'organizzazione giudiziaria tributaria al MEF sarebbero in contrasto con i principi costituzionalmente garantiti dell'indipendenza e dell'imparzialità dei Giudici dettati dagli artt. 101, 104, 105, 108 e 110 Cost., nonché dall'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei Diritti dell'Uomo, così come interpretato e applicato dalla giurisprudenza della Corte europea dei Diritti dell'Uomo in tema di equo processo. Il suddetto art. 6 fungerebbe da disciplina interposta ai fini della valutazione della conformità a Costituzione della legge ordinaria per effetto del rinvio contenuto nell'art. 117 Cost.

I Giudici costituzionali richiamano la sentenza della Corte 284/86, nella quale si afferma che l'indipendenza del Giudice, oltre ad avere “ricorrenti e stretti legami con l'imparzialità”, consiste nell'autonoma potestà decisionale in capo al Giudice, non condizionata da interferenze, dirette o indirette, provenienti dall'autorità di Governo o da qualsiasi altro soggetto. L'art. 1 L. 130/2022 costituirebbero il “formante normativo che consente di affermare che la Giurisdizione Tributaria è organicamente inquadrata nell'apparato amministrativo del MEF ed in specie nella ‘Direzione centrale per gli affari giuridici e per il contenzioso tributario presso il Dipartimento delle entrate del Ministero delle finanze'”. Il personale addetto agli uffici di segreteria delle Corti di Giustizia tributaria di primo e secondo grado sarebbe composto da dipendenti del MEF e che tale dicastero sarebbe competente a determinare annualmente le variazioni da apportare alle dotazioni del contingente in relazione alle variazioni del numero di sezioni e del flusso dei ricorsi presso ogni Corte di Giustizia tributaria di primo e secondo grado.

Siffatte competenze sarebbero esercitate dall'Amministrazione finanziaria in condizione di conflitto d'interessi, dal momento che, come si desumerebbe da molteplici passaggi delle disposizioni del Capo quinto del D.Lgs. n. 545/92, come modificato dalla L. 130/2022, a detta amministrazione sarebbero attribuite funzioni propriamente strumentali all'organizzazione degli uffici giudiziari. Al contempo, tuttavia, la medesima amministrazione eserciterebbe in giudizio (davanti agli stessi uffici giudiziari) i compiti di difesa delle ragioni dell'Erario attraverso gli Enti e gli uffici periferici.

L'inquadramento dell'organizzazione giudiziaria tributaria all'interno di un apparato del MEF sarebbe in conflitto con i principi di autonomia e indipendenza che dovrebbero permeare non solo la sostanza della funzione giurisdizionale ma anche la sua apparenza nei confronti dei consociati, i quali avrebbero il diritto di non dover temere che il Giudice innanzi al quale si presentino sia pregiudizialmente schierato a favore di una delle parti del processo.

La giurisdizione tributaria sarebbe ancor più esposta al rischio di assenza d'indipendenza e autonomia a seguito delle modifiche introdotte dalla L. 130/2022 che riconoscerebbero alla Direzione della giustizia tributaria del Dipartimento delle Finanze una pervasiva “funzione di supporto” anche nell'attività ispettiva, che dovrebbe invece essere esercitata in istituzionale autonomia da parte dell'organo di autogoverno proprio per la relazione propedeutica che essa instaurerebbe con l'esercizio delle funzioni disciplinari.

Inoltre, mentre i nuovi magistrati tributari risulterebbero tutelati sotto il profilo della determinazione con fonte normativa primaria del trattamento economico (art. 13-bis D.Lgs. 545/92, come ex novo introdotto dalla L. 130/2022), permarrebbe invece nei confronti dei Giudici tributari attualmente in servizio (e che in servizio sono destinati a restare fino al 2052) l'inaccettabile modalità di determinazione del “composito” trattamento economico (accostato al sistema retributivo del cottimo puro) a mezzo di fonte normativa di origine propriamente amministrativa (Decreto Ministeriale), senza che il Legislatore abbia inteso almeno munire di criteri di indirizzo generale l'esercizio della potestà delegata, rimessa quindi all'arbitrio del MEF.

Composizione del Consiglio di Presidenza della Giustizia tributaria

Viene lamentato che l'art. 8, c. 5, L. 130/2022, disciplinante la composizione del Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria per la consiliatura successiva all'entrata in vigore della anzidetta Legge, violerebbe i principi di cui agli artt. 48, 104, primo comma, 107 e 108 Cost., per effetto dello squilibrio, determinatosi nella fase transitoria di applicazione della L. 130/2022, del rapporto proporzionale tra elettorato attivo ed elettorato passivo, con riserva di posti a favore di alcune categorie soltanto di componenti dell'organico della giurisdizione tributaria.

Secondo la Corte, il CPGT, in qualità di organo di autogoverno di tale magistratura speciale, dovrebbe intendersi affidato – sia pure in assenza di una guarentigia espressamente prevista dalla Costituzione – il compito (garantito dall'art. 108 Cost.) di rendere effettiva l'autonomia della magistratura tributaria, così da collocarla nella posizione di “ordine autonomo ed indipendente da ogni altro potere” (art. 104, primo comma, Cost.) e conseguentemente sottrarla a interventi o influenze esterni, suscettibili di turbarne l'imparzialità e di compromettere l'applicazione del principio consacrato nell'art. 101 Cost., secondo cui i Giudici sono soggetti solo alla legge.

La funzione di garanzia assegnata al CPGT sarebbe pregiudicata laddove la rappresentatività libera e diffusa dei componenti dell'ordine giudiziario tributario sia alterata dal sospetto che la riserva di posti consiliari sia finalizzata a proteggere interessi diversi da quelli che l'organo di autogoverno dovrebbe realizzare.

Violazione dei principi di autonomia e indipendenza del Giudice

I c. 4-ter e 5 dell'art. 11 D.Lgs. 545/92 violano i principi di autonomia e indipendenza del Giudice (artt. 101 e 108 Cost), oltre che del principio di buon andamento dell'organizzazione dei pubblici uffici (art. 97 Cost): le disposizioni introdurrebbero nell'ordinamento giudiziario tributario una sanzione disciplinare mascherata da requisito per l'accesso al concorso interno finalizzato al tramutamento alle funzioni superiori laddove si escluderebbe l'accesso al suddetto concorso a coloro che abbiano registrato un rapporto inferiore al 60% tra provvedimenti tardivamente depositati e provvedimenti complessivamente depositati.

Ciò determinerebbe la lesione dei principi di autonomia e indipendenza del Giudice in quanto il sistema della responsabilità disciplinare del Magistrato rappresenterebbe l'interfaccia del principio costituzionale dell'indipendenza, poiché la posizione super partes del Magistrato non potrebbe essere disgiunta dal corretto esercizio delle sue funzioni e da ogni suo comportamento.

Secondo la Corte occorrerebbe una chiara distinzione tra procedimento disciplinare e valutazione di professionalità, giacché si tratterebbe di due fattispecie completamente diverse per natura, finalità e conseguenze, che non potrebbero essere giustapposte o confuse.

Un sistema – come quello giudiziario tributario – che non impedisca l'interferenza tra il sistema della responsabilità disciplinare e quello della valutazione di professionalità e non garantisca al Magistrato oggetto di valutazione in quest'ultima sede gli strumenti per dimostrare che i ritardi nel deposito delle decisioni non siano imputabili a sua negligenza ma a fattori esterni e incolpevoli, violerebbe i principi di indipendenza e autonomia del Giudice.

Le citate disposizioni determinerebbero inoltre un vulnus al criterio di ragionevolezza e al principio di buon andamento dell'organizzazione dei pubblici uffici (art. 97 Cost). Difatti, esse costituirebbero un chiaro disincentivo alla produttività dei singoli che sarebbero tendenzialmente stimolati ad assumere il minor carico possibile di provvedimenti da redigere, al fine di rispettare la proporzione fissata con riguardo al parametro del termine di cui si è detto.

Principi d'indipendenza e inamovibilità del Giudice

La Corte dubita della legittimità costituzionale dell'art. 1, c. 14, L. 130/2022, in riferimento ai principi di indipendenza e inamovibilità del Giudice (artt. 106 e 107 Cost), al principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e al principio di buon andamento dell'organizzazione dei pubblici uffici (art. 97 Cost.).

Con la suddetta disposizione - ai sensi della quale il CPGT individua le sedi delle Corti di Giustizia tributaria nelle quali non è possibile assicurare l'esercizio della funzione giurisdizionale, al fine di assegnare d'ufficio i Giudici tributari alle predette sedi, in applicazione non esclusiva - il Legislatore farebbe ricadere sulle spalle dei residui Giudici tributari (in servizio onorario) le strutturali inefficienze del sistema che si verrebbero a generare proprio per effetto delle modifiche organizzative previste nelle altre disposizioni della L. 130/2022.

Poiché non vi sarebbero certezze quanto ai tempi di assunzione e di entrata in servizio dei nuovi magistrati tributari, i cui termini dipenderebbero non solo dai previsti cinque anni di progressiva indizione dei concorsi ma anche dai tempi di durata delle procedure concorsuali, dall'effettivo risultato da realizzarsi a mezzo delle predette procedure di selezione, nonché dalla durata del periodo di tirocinio dei candidati effettivamente selezionati, deduce il rimettente che il nuovo impianto normativo determinerebbe un meccanismo di arbitraria moltiplicazione “ex officio” degli incarichi onorari “a carico” di ciascun Giudice tributario in servizio, del tutto slegato dalla intenzionale disponibilità del singolo e da criteri e parametri di regolamentazione di tale potere di assegnazione.

In difetto di qualunque limite cronologico che valga a garantire la stretta transitorietà dell'incarico “in applicazione”, siffatti provvedimenti di attribuzione di incarichi finirebbero per stabilizzare la costituzione di nuovi rapporti di servizio, con violazione della regola del pubblico concorso (art. 106 Cost.) e in contraddizione con la regola per cui i Giudici tributari oggi in servizio sarebbero stati assunti solo ed esclusivamente per assolvere le loro funzioni nell'ufficio per il quale abbiano formulato istanza.

La disposizione violerebbe altresì l'art. 107, primo comma, Cost. il quale prescriverebbe espressamente che il Giudice non possa essere destinato “ad altre sedi o altre funzioni” se non a seguito di decisione dell'organo di autogoverno adottata con le “garanzie” stabilite dall'ordinamento giudiziario (ossia con il consenso del Giudice); garanzie che nella specie sarebbero del tutto inesistenti nonostante dovrebbero costituire il presupposto minimo per la concreta attuazione dell'art. 108 Cost.

Ingiustificata disparità di trattamento tra magistrati tributari e Giudici tributari onorari

Viene lamentata la legittimità costituzionale dell'art. 1, c. 14, L. 130/2022 in combinato disposto con gli artt. 13 e 13-bis D.Lgs. 545/92 per violazione del principio di eguaglianza, in quanto l'ingiustificata disparità di trattamento tra Magistrati tributari e Giudici tributari onorari determinerebbe una macroscopica differenza di trattamento economico a favore dei primi.

Secondo la Corte, le disposizioni determinerebbero l'anomala condizione di una giurisdizione speciale articolata in un ordine unico, tuttavia distinto in due sottocategorie, di cui la prima sarebbe composta da magistrati “a tutto tondo”, assunti per concorso o per diretto transito dagli altri ordini giudiziari (ordinario o speciali) a cui si applicherebbe la disciplina di status tipica dei magistrati ordinari e la seconda che resterebbe composta da personale onorario, con cui l'Amministrazione non creerebbe un rapporto di lavoro dipendente.

Ciò provocherebbe una differenziazione dello status che la legge riconoscerebbe alle due categorie di componenti dell'ordine giudiziario tributario che si rifletterebbe in un'ingiustificata discrepanza del trattamento economico riconosciuto a ciascuna di esse, sia pur a fronte di identiche funzioni esercitate. Con la L. 130/2022 il Legislatore avrebbe infatti confermato per il personale onorario il sistema del “misto-cottimo” disciplinato dall'art. 13 D.Lgs. n. 545/92, e avrebbe invece stabilito, con l'art. 13-bis del predetto D.Lgs. 545/92, l'applicazione ai Magistrati tributari reclutati per concorso delle disposizioni in materia di trattamento economico previsto per i magistrati ordinari.

Fonte: Corte Costituzionale 17 dicembre 2024 n. 204