Riforma fiscale: novità per la tassazione degli scambi internazionali

La legge delega per la riforma fiscale: diversi obiettivi per il settore doganale Con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze n. 99/2023 è stato istituito il Comitato tecnico per l'attuazione riforma fiscale. Tra le Commissioni nominate dall'esecutivo vi è anche un gruppo di esperti di diritto doganale, che si occuperà della riforma del Testo unico sulle leggi doganali (DPR 43/73, TULD). La legge delega per la riforma fiscale (legge 111/2023) ha introdotto, infatti, alcune previsioni specifiche per il settore doganale, confermando il ruolo strategico di questa specializzazione del diritto tributario, la cui funzione è regolamentare gli scambi internazionali e prevedere, in relazione a essi, diversificate forme di tassazione. La delega realizza dunque un significativo salto di qualità rispetto alla precedente riforma fiscale, in cui il settore doganale non era neppure contemplato, ponendo in primo piano la fiscalità degli scambi internazionali, sempre più importante per il gettito fiscale prodotto e per il ruolo di primo piano acquisito dalle imprese italiane nel commercio globale. Sono numerosi gli obiettivi di riforma per il settore doganale: una radicale revisione delle sanzioni, amministrative e penali, un aumento della qualità dei controlli, un generale aggiornamento degli istituti, dell'organizzazione e dei procedimenti. L'obiettivo del Comitato di esperti è quello di attuare un complessivo riassetto del quadro normativo, attraverso l'abrogazione o l'aggiornamento delle disposizioni vigenti, per creare armonia tra diritto interno e diritto europeo. Aggiornamento del Testo unico della legge doganale L'articolo 11 della delega prevede un profondo intervento sul Testo unico delle leggi doganali (Tuld, DPR 43/1973), allo scopo di allineare il quadro normativo nazionale alle norme europee (Reg. UE 952/2013 e relativi atti esecutivi e delegati). La maggior parte delle norme contenute nel Testo unico sono già superate dalla prevalente normativa europea, direttamente applicabile: tale situazione ha creato e crea tuttora costanti problematiche interpretative e la scelta di una riscrittura, anche lessicale, delle norme doganali rappresenta sicuramente un obiettivo da tempo auspicato. È compito delle Commissioni di esperti nominate dal MEF riformare le norme contenute nel Testo unico della legge doganale e in varie altre fonti normative, alcune addirittura di fine ‘800. L'allineamento con il Codice doganale dell'Unione e le altre norme europee del settore risulta necessario, nell'ottica di un moderno rapporto tra fisco e contribuente e per agevolare la compliance delle imprese. Tale intervento sarà reso più complesso dal progetto di nuovo Codice doganale avviato da Bruxelles: la Commissione europea nel mese di maggio 2023 ha presentato un ambizioso progetto di riforma del Codice doganale del 2016 di cui si dovrà tenere conto, onde evitare di dover poi mettere nuovamente mano alle norme doganali nazionali. Revisione dell'apparato sanzionatorio nel rispetto del principio di proporzionalità Uno degli aspetti su cui si concentrerà il lavoro del Comitato di esperti è la riforma dell'apparato sanzionatorio. L'articolo 20 della legge delega introduce principi particolari per le violazioni della normativa doganale, con una complessiva revisione delle norme attuali, con riguardo sia alle sanzioni amministrative che a quelle penali. Il nuovo apparato sanzionatorio dovrà ispirarsi ai principi europei, rispettando in particolare il principio proporzionalità, al fine di attenuare il carico delle sanzioni, attenuandone il carico e riconducendolo ai livelli esistenti in altri Stati europei. Attualmente, in materia doganale la norma di riferimento in materia è rappresentata dall'art. 303 Tuld, che delinea un sistema sanzionatorio “a scaglioni”, applicabile quando la differenza tra i diritti dovuti in base all'accertamento e quelli liquidati per effetto della dichiarazione supera il 5%. Se, nel settore tributario, le penalità sono direttamente commisurate al tributo, in una misura percentuale, in ambito doganale le sanzioni sono determinate entro parametri fissi, definiti in relazione all'importo evaso e non risultano, pertanto, proporzionali all'entità dell'accertato, arrivando fino al 500 o al 600% dei diritti accertati. La sanzione doganale è quindi certamente sproporzionata rispetto ad altri tipi di sanzione, come per esempio quella prevista in caso di dichiarazione infedele Iva, che varia dal 90% al 180% della maggior imposta dovuta. La giurisprudenza ha da tempo rilevato che il sistema sanzionatorio nazionale si pone in concreto conflitto con il principio di proporzionalità, il quale, a fronte di una violazione, deve prevedere una sanzione che non ecceda quanto sia necessario per realizzare l'effetto dissuasivo e che sia parametrata all'entità del danno e all'atteggiamento psicologico dell'agente. L'art. 303 Tuld, in particolare, consente l'irrogazione di sanzioni gravose anche in caso di mancato pagamento di diritti doganali per importi relativamente ridotti. La revisione prevista dalla legge delega permetterà di realizzare i principi stabiliti dal Codice doganale dell'Unione europea, il quale, all'articolo 42, stabilisce che le sanzioni devono essere “effettive, proporzionate e dissuasive”. La delega prevede, inoltre, la revisione dei rapporti tra il processo penale e tributario, adeguando i profili processuali e sostanziali connessi alle ipotesi di non impunibilità e di applicazione di circostanze attenuanti all'effettiva durata dei piani di estinzione dei debiti tributari, anche nella fase antecedente all'esercizio dell'azione penale. È in arrivo una profonda riscrittura anche per il contrabbando. L'obiettivo è superare l'attuale stratificazione di norme di depenalizzazione per le violazioni sanzionate con la sola pena pecuniaria e la successiva rilevanza penale delle fattispecie di contrabbando connotate dal superamento della soglia di evasione di 10.000 euro. Previsto, infine, anche un ampliamento del perimetro del D.Lgs. 231/2001, al fine di prevedere anche l'applicazione delle sanzioni dell'interdizione dall'esercizio dell'attività e della sospensione o revoca delle autorizzazioni, a partire dalle violazioni che comportino una soglia minima di 100.000 euro di diritti di confine dovuti. Riorganizzazione dei servizi doganali e rafforzamento dello Sportello unico Il Comitato di esperti dovrà attuare anche una serie di ulteriori misure volte, in particolare, all'aggiornamento degli istituti, dell'organizzazione e dei procedimenti, nonché all'accrescimento della qualità dei controlli doganali. Tra i settori che saranno oggetto di riforma, vi è quello dell'organizzazione delle strutture e dei servizi doganali. La legge delega dedica particolare attenzione ai requisiti richiesti per lo svolgimento delle funzioni del rappresentante doganale e dei poteri attribuiti all'Agenzia delle dogane nelle procedure doganali. Il commercio elettronico e la crescente interdipendenza delle imprese ha enormemente incrementato il numero delle operazioni doganali, sia in uscita che in ingresso: le metodologie di accertamento più moderne si basano sul principio di analisi dei rischi, operando controlli solo sulle operazioni che evidenziano maggiori fattori di rischio di evasione o frode, il che rende necessario un rafforzato sistema di informazioni sui soggetti coinvolti nella catena logistica e sui traffici. Un ulteriore aspetto riguarda la telematizzazione delle procedure e degli istituti doganali, necessario a rendere del tutto informatizzati gli scambi di informazioni tra operatori e autorità, migliorando i servizi dedicati alle aziende. Molto importante è il potenziamento dello Sportello unico doganale e dei controlli, che consiste in una piena integrazione dei controlli alla frontiera, evitando quei colli di bottiglia che vengono a crearsi a causa della convergenza di più controlli pubblici sui prodotti. Da tenere presente, infatti, che per effettuare un'operazione di import-export gli operatori devono presentare fino a 68 istanze ad altre 18 amministrazioni coinvolte, trasmettendo informazioni spesso identiche e ripetitive per ottenere autorizzazioni o licenze: lo Sportello unico, introdotto dopo un lungo e complesso iter dal d.p.r. 29 dicembre 2021, n. 235, ruota intorno al principio di trasmettere tutti i dati a un'unica interfaccia pubblica, riducendo gli adempimenti delle imprese e le tempistiche di sdoganamento. Tra le linee guida individuate dall'art. 11 della legge delega vi è inoltre, la necessità di riordinare le procedure di accertamento e riscossione, intervenendo anche sull'istituto della controversia doganale, allo scopo di coordinarlo con gli altri rimedi esperibili in sede di accertamento. Per quanto concerne l'attività di accertamento, la relazione di accompagnamento evidenzia la necessità di adottare modelli e tecniche di verifica maggiormente efficienti e di attuare un miglioramento della cooperazione e del coordinamento delle amministrazioni che concorrono all'espletamento delle operazioni internazionali. Il progetto di riforma in materia di accise Non sarà soltanto il Testo unico sulle leggi doganali a essere profondamente riformato. La legge delega di riforma propone un ampio intervento anche in materia di accise. Secondo l'articolo 12 della legge delega di riforma, è necessario rimodulare le aliquote delle accise sui prodotti energetici, sull'energia elettrica e sul teleriscaldamento, tenendo conto dell'impatto ambientale di ciascun prodotto. L'obiettivo è contribuire alla riduzione progressiva dell'inquinamento atmosferico, promuovendo l'utilizzo di prodotti energetici ottenuti da risorse rinnovabili. A tutela dell'ambiente è necessario anche un complessivo riordino delle agevolazioni in materia di accisa, al fine di revisionare i sussidi ambientalmente dannosi.