Nuovo Accordo Stato-Regioni sull’attività di vigilanza nei luoghi di lavoro

In data 27.07.2022 la Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano hanno sancito l'accordo, reso pubblico solo in data 26.10.2022, avente ad oggetto le “Indicazioni operative per le attività di controllo e vigilanza ai sensi dell'art. 13 del decreto legislativo 81/2008, come modificato dal decreto legge 21 ottobre 2021, n.146, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2021, n. 215, recante le Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili” i cui termini di massima sono i seguenti:

1. Stabilire le linee comuni delle politiche nazionali in materia di salute e sicurezza sul lavoro;
2. Individuare obiettivi e programmi dell'azione pubblica di miglioramento delle condizioni di salute e sicurezza dei lavoratori;
3. Definire la programmazione annuale in ordine ai settori prioritari di intervento dell'azione di vigilanza, i piani di attività e i progetti operativi a livello nazionale, tenendo conto delle indicazioni provenienti dai comitati regionali di coordinamento e dai programmi di azione individuati in sede comunitaria;
4. Programmare il coordinamento della vigilanza a livello nazionale in materia di salute e sicurezza sul lavoro;
5. Garantire lo scambio di informazioni tra i soggetti istituzionali al fine di promuovere l'uniformità dell'applicazione della normativa vigente;
6. Individuare le priorità della ricerca in tema di prevenzione dei rischi per la salute e sicurezza dei lavoratori.

Il testo dell'accordo, ha ricevuto una prima approvazione in sede tecnica dagli assessori regionali in data 6 giugno 2022 ed è stato approvato all'unanimità nel corso della seduta plenaria del Comitato, ex art. 5 del D.Lgs. 81/2008, tenutasi il giorno 15 giugno 2022, fornisce le indicazioni per le attività di controllo e vigilanza, nel pieno rispetto delle prerogative istituzionali, di autonomia organizzativa ed operativa di ciascun Ente, attraverso il confronto costruttivo tra i soggetti che effettuano tali attività, indirizzando gli operatori e offrendo risposte alle aziende ed ai lavoratori.

Il testo è frutto delle novità introdotte dalla Legge 215/2021 ed è stato realizzato in seguito ad un confronto interistituzionale all'interno del "Comitato per l'indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attività di vigilanza in materia di salute e sicurezza sul lavoro" di cui all'articolo 5 D.Lgs. 81/2008, condiviso anche in seno al Gruppo Tecnico Interregionale in tema di salute e sicurezza sul lavoro di cui all'articolo 7 del citato decreto legislativo, in attuazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni.

In tale sede si è dato avvio ad un percorso, condiviso fra le parti, per costruire, con coerenza, la programmazione dell'attività di vigilanza di INL e delle Regioni/ASL attraverso la definizione di linee strategiche e criteri di coordinamento da condividere nei Comitati regionali di coordinamento di cui all'articolo 7 D.Lgs. 81/2008, declinandole opportunamente in ragione delle caratteristiche del tessuto produttivo, ossia dell'analisi attenta del contesto, in termini epidemiologici, organizzativi e socio-economici, in cui gli organi ispettivi si trovano ad agire, delle esigenze rilevate nei singoli contesti territoriali, nonché delle dotazioni di personale ispettivo concretamente disponibili.

Contenuto dell'accordo

Ma cosa prevede in concreto l'accordo?

Innanzitutto, fornisce le indicazioni per le attività di controllo e vigilanza, nel pieno rispetto delle prerogative istituzionali, di autonomia organizzativa ed operativa di ciascun Ente, attraverso il confronto costruttivo tra i soggetti che effettuano tali attività, indirizzando gli operatori e offrendo risposte alle aziende ed ai lavoratori attraverso:

• la valorizzazione, la complementarità e l'integrazione degli interventi ispettivi;
• il rafforzamento, la cooperazione e il coordinamento dell'attività ispettiva e le misure di prevenzione e formazione;
• lo sviluppo, la pianificazione ed il coordinamento delle attività;
• il miglioramento, la qualità e l'efficienza dei controlli;
• la definizione delle strategie e piani per la vigilanza in settori a priorità di rischio;

con un'unica finalità, ovvero, una visione unitaria degli accertamenti di vigilanza sulla salute e sicurezza e sulla regolarità dei rapporti di lavoro.

Il documento approvato, elenca una serie di criteri aventi ad oggetto il coordinamento della vigilanza e la condivisine dei seguenti principi:

1. definire criteri atti ad assicurare la coerenza e l'uniformità dell'azione ispettiva, nel rispetto della programmazione già avviata dalle ASL, consentendo di. ottimizzare l'impiego delle risorse disponibili, sulla base di priorità di intervento;
2. individuare i settori merceologici d'intervento prioritari in un contesto di pianificazione su più annualità (un arco di tempo triennale, almeno in questa prima applicazione), in coerenza con le pianificazioni di medio termine già approvate;
3. individuare criteri e principi dell'azione di controllo, demandando al livel1o locale la libertà attuativa misurata sulle risorse, sulle disponibilità e sulle scelte di programmazione già fatte dalle Regioni;
4. valorizzare le buone prassi e i documenti di indirizzo già in essere e le sperimentazioni che i diversi territori potranno sviluppare in un quadro di principi nazionali;
5. definire i criteri di monitoraggio delle attività, ovvero dei controlli e delle imprese controllate, nonché dei provvedimenti irrogati, al fine di garantire rilevazioni, che la norma afferisce a più contesti e più soggetti istituzionali, coerenti;
6. valutare ipotesi di interventi di vigilanza per il contrasto al caporalato, in attuazione del Piano Nazionale di contrasto al sommerso;
7. prevedere linee d'indirizzo relative a percorsi "professionalizzanti" in congiunta per il personale ispettivo, con l'obiettivo di facilitare il coordinamento e l'integrazione nelle attività ispettive, nonché condividere l'impegno comune a dare attuazione alle iniziative e campagne UE e internazionali;
8. applicare la programmazione e il coordinamento della vigilanza, in questa prima fase, al comparto edilizia (es. definizione delle priorità di intervento, utilizzo congiunto banche dati notifiche, scambio informazioni di attività).

Il coordinamento

In un'ottica di coordinamento, parola chiave più volte evidenziata e ripetuta nel testo, si stabiliscono nuove regole per espletare una più efficace attività di vigilanza congiunta per i restanti comparti, oltre l'edilizia, sulla base di nuovi criteri che sono individuati a recepimento delle novità introdotte dalla legge 215/2021, allo scopo di escludere le sovrapposizioni di competenze.

In particolare, si ridefiniscono le diverse attività di vigilanza specificandone le diverse modalità operative:

1. vigilanza integrata: la vigilanza realizzata contestualmente nella medesima azienda dal personale dall'ASL per gli aspetti di salute e sicurezza e dal personale ispettivo dell'INL per gli aspetti giuslavoristici;
2. vigilanza coordinata: la vigilanza che i due Enti effettuano separatamente in aziende e momenti diversi, con condivisione successiva al primo accesso al fine di evitare duplicazioni degli accertamenti. La registrazione degli accertamenti su piattaforme tecnologiche rappresenta strumento privilegiato della vigilanza coordinata;
3. vigilanza congiunta: la vigilanza realizzata contestualmente nella medesima azienda in cui gli aspetti in materia di salute e sicurezza negli ambienti di lavoro sono curati congiuntamente dal personale tecnico dell'ASL e dell'INL. Il ricorso a questa modalità è da intendersi residuale giacché in contrasto con la logica della legge 215/2021 di potenziamento della vigilanza mediante l'incremento dei numeri dei controlli ad opera di un secondo Ente. Pertanto, potrà essere effettuata in condizioni straordinarie, individuate nell'ambito dell'Organismo di coordinamento territoriale. Peraltro, la vigilanza congiunta implica in sé criticità nell'occasione in cui siano accertate non conformità che determinerebbero l'emanazione di provvedimenti/notizie di reato congiunti, con aggravio amministrativo per entrambi gli Organi.

Le buone prassi in edilizia

Inoltre, si valorizzeranno le buone prassi in essere nel settore dell'edilizia, settore nel quale si sono registrate forme sperimentali di analisi e selezione degli obiettivi operativi tese a rilevare indicatori di rischio per la sicurezza dei lavoratori, anche tramite l'utilizzo di algoritmi, che dovranno coniugarsi con indicatori di irregolarità dei profili lavoristici, previdenziali e assicurativi.

Nell'anno in corso INL e Regioni/ASL continueranno ad assicurare la vigilanza integrata in due settori ritenuti a rischio, ovvero, quello dell'edilizia e quello dell'agricoltura; anche i settori merceologici della logistica e dei trasporti verranno attenzionati, compatibilmente con gli interventi di vigilanza integrata e le programmazioni già definite per l'anno 2022.

Campagne condivise

In aggiunta ai settori edilizia, agricoltura, logistica e trasporti, ulteriori programmi di vigilanza potranno determinarsi, oltre che in ulteriori e diversi settori oggetto di programmazione condivisa nei Comitati di coordinamenti art. 7 regionali e locali, in ragione di campagne speciali nazionali o comunque sovraregionali condivise tra INL e Gruppo Tecnico Interregionale Salute e Sicurezza sul Lavoro, all'interno del Comitato ex art. 5.

Dette campagne potranno prevedere la costituzione di nuclei operativi dedicati.

In merito a ciò:

• La programmazione è in capo al Comitato regionale ex art. 7, D.Lgs. 81/2008, presieduto dalla Regione;
• Gli Organismi Provinciali garantiscono piena condivisione fra gli Organi di vigilanza, nel rispetto delle funzioni dell'Ufficio Operativo.

Un ulteriore elemento di novità prevede che, la quota di vigilanza integrata sarà definita – con modalità variabili - in funzione del singolo contesto territoriale, dovendo essere proporzionata non solo con le specificità di rischio che il territorio esprime, ma altresì con la specifica dotazione di organico di entrambe gli Enti.

Queste le novità di maggior interesse relative alle azioni coordinate di controllo che saranno poste in essere sia per l'anno in corso che, per il futuro.

Ma, l'accordo regola anche aspetti più specificamente tecnici relativi all'organizzazione degli organismi provinciali, attraverso riunioni periodiche  alla presenza  di tutti  i componenti,  INL e ASL  finalizzate ad assicurare  costanti  interlocuzioni finalizzate  all'attuazione  dei  programmi  di  vigilanza,  ad  evitare  sovrapposizioni  d'intervento, privilegiando l'utilizzo dì sistemi telematici che assicurino l'integrazione dei dati (condivisione delle banche  dati,  delle  registrazioni      dei  controlli/accessi     ispettivi e  delle   relative   risultanze).

L'interlocuzione costante assicurerà, altresì, adeguata condivisione degli esposti pervenuti e le relative modalità d'intervento e la condivisione delle circolari al fine di armonizzare l'interpretazione dei testi e l'applicazione omogenea da parte degli Organi di vigilanza.

Inoltre, ai sensi dell'articolo 2 D.Lgs. 149/2015 recante "Disposizioni per la razionalizzazione e la semplificazione dell'attività ispettiva in materia di lavoro e legislazione sociale, in attuazione della legge 10 dicembre 2014, n. 183", l'INL emanerà circolari interpretative in materia ispettiva e sanzionatoria, nonché direttive operative rivolte al personale ispettivo, che assumono cogenza applicativa su tutto il territorio nazionale. 

Le indicazioni operativa INL

INL e il Gruppo Tecnico Interregionale Salute e Sicurezza sul Lavoro, attraverso la medesima formula del tavolo ristretto in seno al Comitato ex art. 5 assicureranno che il bisogno di indirizzi e di indicazioni operative e procedurali sia soddisfatto mediante circolari che avranno il logo sia di INL, sia della Conferenza delle Regioni.

Dette circolari assumeranno valore vincolante e uniformante per tutto il personale ispettivo.

Al fine di adottare modalità omogenee di attuazione della normativa, il predetto tavolo tecnico dovrà, inoltre, individuare criteri e modalità di "ripartizione" relativamente a competenze con riguardo alle disposizioni normative ex D.Lgs. 81/2008 che prevedono un parere/autorizzazione da parte dell'organo di vigilanza, come da modifica dell'articolo 13 Legge 215/2021.

Alla luce di un approccio onnicomprensivo della tematica, al fine di armonizzare le procedure e l'operatività delle due principali istituzioni chiamate a svolgere attività di vigilanza (ASL e INL) il Ministero della salute intende promuovere e strutturare un percorso formativo idoneo e appropriato che tenga conto di:

• modifiche normative;
• procedure operative;
• protocolli e linee guida nazionali e regionali;
• circolari INL, etc.

Da ultimo, l'accordo, sancisce anche nuove modalità formative finalizzate a fornire a tutti gli attori coinvolti nei controlli un minimo bagaglio comune di conoscenze con eventuale approfondimento tematico a seconda della specifica professionalità, nonché, rispetto ai differenti target: ruoli apicali delle strutture, ispettori, professionalità tecniche e amministrative di supporto.

Ancora da definire il progetto formativo che il Ministero della Salute vorrebbe affidare ad una regione capofila con eventuale supporto di un network di regioni e U.O. locali e di altre istituzioni centrali quali INAIL e ISS.

Fonte: Accordo Stato Regioni 27 luglio 2022