Qual è il valore di una circolare? Il parere dei Consulenti del Lavoro

Qual è il valore dello strumento della circolare amministrativa? Se e quando può essere impugnata? La Fondazione Studi Consulenti del Lavoro, con la Circ. 21 settembre 2022 n. 12, partendo dalla definizione del concetto di circolare amministrativa cerca di rispondere ai numerosi dubbi che sorgono in relazione al valore degli atti emanati dalle Pubbliche Amministrazioni in ambito lavoristico e fiscale. Cosa si intende per circolare amministrativa? Il concetto di circolare amministrativa rappresenta una categoria variegata di atti emanati da Pubbliche Amministrazioni e da soggetti equiparati, il cui contenuto può solo essere esemplificato sulla base degli atti più frequenti. È possibile distinguere tra: circolari amministrative “pure”, rappresentate da atti che non costituiscono espressione di potere autoritativo e che spesso sono riproduttive del dettato legislativo, senza porre alcun problema di interpretazione in ordine al loro valore giuridico (sono un mero strumento di divulgazione e di formazione rivolto ai soggetti che devono fare applicazione delle disposizioni di legge); circolari interpretative, le quali costituiscono strumenti attraverso cui gli organi di vertice dell'amministrazione intendono perseguire un'applicazione uniforme del diritto; circolari intersoggettive, emanate da organi o uffici di un ente diverso da quello a cui appartengono gli organi e gli uffici destinatari, le quali, per l'assenza di subordinazione tra destinatario ed emanante, costituiscono semplice opera di coordinamento; circolari applicative, le quali fanno riferimento a fattispecie concrete, manifestando talvolta i caratteri propri del provvedimento amministrativo; circolari attuative (avvisi, risoluzioni, pareri e note interpretative), le quali sono spesso utilizzate nel mondo del pubblico impiego; circolari normative, le quali hanno la finalità di integrare le disposizioni legislative nelle materie in cui la legge lo prevede (ad es. quelle emesse dal ministero dell'Interno in materia di stato civile) e nel rispetto delle riserve costituzionali in favore della fonte primaria. Spesso sono utilizzate per colmare i vuoti normativi. Qual è il valore delle circolari amministrative? Le circolari amministrative, secondo il parere della Cassazione reso in una pronuncia relativa alla materia tributaria (Cass. SU 2 novembre 2007 n. 23031), non possono spiegare alcun effetto giuridico nei confronti di soggetti estranei all'amministrazione, né acquistare efficacia vincolante per quest'ultima, essendo destinate esclusivamente ad esercitare una funzione direttiva nei confronti degli uffici dipendenti. Pertanto, con particolare riferimento alle circolari interpretative, le stesse: non vincolano direttamente il contribuente; non costituiscono un vincolo assoluto per gli uffici gerarchicamente sottordinati, ai quali non è vietato di disattenderle se illegittime; non vincolano addirittura la stessa autorità che l'ha emanata, la quale resta libera di modificare e correggere l'interpretazione a suo tempo adottata; non vincolano, infine, il giudice tributario. Tuttavia, secondo la Fondazione Studi occorre sottolineare che se da un lato la circolare amministrativa non vincola l'autorità che l'ha emanata, la quale può modificare, correggere e disattendere l'interpretazione adottata, dall'altro lato le scelte effettuate dall'Amministrazione pubblica (INPS, INAIL e Agenzia delle Entrate) in conseguenza di quella circolare hanno un immediato riflesso nei confronti del contribuente. Quest'ultimo, laddove decidesse di disattendere le indicazioni della circolare, dovrà infatti accettare il rischio di un contenzioso tributario e/o previdenziale. Nel contribuente, poi, si genera il convincimento per il quale l'interpretazione adottata dalla Pubblica Amministrazione rappresenti un corollario della volontà legislativa, con una potenziale compressione del diritto di difesa (art. 24 Cost.). La scelta interpretativa adottata dalla Corte, anche se condivisibile, pone non poche perplessità rispetto al principio della c.d. certezza del diritto, secondo il quale il cittadino ha diritto di conoscere a priori l'ambito applicativo delle norme di diritto positivo. La peculiarità della materia previdenziale In tema di contributi assicurativi e previdenziali obbligatori, la Corte (Cass. 10 agosto 2020 n. 16865) ha stabilito che non sia utilmente invocabile il principio di tutela dell'affidamento del contribuente (art. 10 L. 212/2000), trattandosi di prestazione patrimoniale di natura pubblicistica (art. 38 Cost.) e coperta da riserva di legge, con conseguente indisponibilità del relativo credito da parte dell'Ente. Anche qualora l'Amministrazione (INPS o INAIL) modificasse le sue linee di condotta in merito ad uno specifico adempimento, il contribuente, che avesse rispettato le prime indicazioni successivamente modificate dall'Amministrazione stessa, sarebbe comunque tenuto al pagamento dei contributi previdenziali e/o premi eventualmente dovuti, venendogli unicamente “condonati” sanzioni e interessi moratori. Altre criticità solleva lo scollamento del dato normativo rispetto alla concretizzazione dello stesso, tipico della materia in esame. La norma appare spesso poco declinata e per questo richiedente una concretizzazione attuativa da parte del ministero del Lavoro e degli Enti previdenziali. Le circolari, emanate dall'INPS e dall'INAIL, sono dotate di una precettività (non normativa) sostanziale che, grazie anche agli adempimenti in via telematica collegati, ne rende veramente impossibile la disapplicazione. Risulta, pertanto, difficile affermare la non efficacia esterna delle circolari degli Enti previdenziali nell'attuale contesto giuslavoristico-previdenziale, caratterizzato da una legislazione che individua il bene giuridico da realizzare, ma non ne traccia le modalità di realizzazione. La circolare, quindi, non potrà risultare illegittima in riferimento alle modalità attuative (predisposizione applicativi software, indicazioni operative ecc.) del bene giuridico individuato dalla legge, se lo stesso viene realizzato. Come impugnare le circolari? In virtù di quanto esposto, la Fondazione Studi illustra quali siano gli strumenti per contraddire una circolare, il cui contenuto gravi il destinatario di obblighi estranei alla volontà originaria del legislatore. 1- La regola generale Le circolari non sono fonti del diritto e al limite possono essere impugnate congiuntamente all'atto-provvedimento espressione della loro applicazione da parte della Pubblica Amministrazione. 2- Ipotesi residuali di impugnazione diretta La possibilità di impugnare immediatamente ed in maniera autonoma la circolare amministrativa, senza la necessità di attenderne il provvedimento applicativo, è prevista in via residuale quando l'atto gravato presenti un contenuto lesivo della sfera giuridica dei ricorrenti. Si tratta pur sempre di un'eccezione rispetto alla regola generale che, ad oggi, si ritrova nella giurisprudenza del Consiglio di Stato con riferimento alle circolari del ministero dell'Interno incidenti sullo stato civile dei destinatari (la possibilità di estendere tale facoltà è da respingere).